Stellungnahme zum Entwurf der Nationalen Kreislaufwirtschaftsstrategie (NKWS)

Abschnitt Digitalisierung (4.2.)

Wir begrüßen ausdrücklich die hervorgehobene Stellung, die die Digitalisierung zur Umsetzung der strategischen Ziele der NKWS einnimmt.

Die Bundesregierung möge prüfen, ob Sie hier im Gleichklang mit der Strategie der Europäischen Kommission das “Twinning”¹, also die inhaltlich zwingende Verzahnung zwischen digitalem und grünem Wandel allen Gesetzesvorhaben und Maßnahmen als obligatorisches Bewertungskriterium vom Maßnahmenautor einfordert, vergleichbar mit der zwingenden Bewertung von fiskalischen Auswirkungen jedweder Maßnahme².

Ebenfalls sollte die Bundesregierung die Rolle der künstlichen Intelligenz für das erfolgreiche Schließen des Kunststoffkreislaufes stärker hervorheben. Bei den F&E Maßnahmen sollte sie erwägen, inwiefern gesondert Mittel für diesen Bereich zur Verfügung gestellt werden können. Als Überblick des perspektivischen Einsatzgebietes von KI siehe Abbildung 1. Für deren Einsatz ist eine solide Datenbasis zwingende Voraussetzung. Insofern sind alle Maßnahmen zu begrüßen, die die Transparenz und Datenerfassung der Stoffströme in der Kunststoffkreislaufwirtschaft erhöhen. Etwaige Interessen an Geschäftsgeheimnissen, die in Spannung zu dem Ziel erhöhter Transparenz stehen, können u.a. über Regelungen für den Digitalen Produktpass erfasst werden dahingehen, dass eine Datenweitergabe in Anlehnung an das Datenschutzrecht nur gemäß eines “Need-to-know”-Prinzips verankert wird, dh dass Marktteilnehmer nur Zugriff auf solche Daten erhalten sollen, die für das Erreichen erhöhter Zirkularität im Umgang mit dem Material auf der jeweiligen Wertschöpfungsstufe tatsächlich von Bedeutung sind (siehe hierzu auch EN 18065:2024: “Klassifizierung von Kunststoffrezyklate nach Datenqualitätslevel für die Verwendung und den (digitalen) Handel”, Abschnitt 7).

Abbildung 1: Mögliche Anwendungsfelder von KI für die Circular Economy. Quelle: Cirplus GmbH.

Forderung #2:

Verankerung des “Twinning” als zentrales Leitmotiv innerhalb der prioritären Handlunsgfelder der NKWS in Anlehnung an den Strategic Foresight Report der EU Kommission 2022.

Forderung #3:

Stärkere Einbettung & Förderung der Entwicklung und Anwendung künstlicher Intelligenz im Bereich der Kunststoffkreislaufwirtschaft, insbesondere auch bei den konkreten Maßnahmen der im weiteren einzeln betrachteten Materialströme.

Abschnitt Kunststoffe (4.10.)

Kapitel 4.10.3 Vision, Ziele, Indikatoren
Wir begrüßen außerordentlich, dass die Bundesregierung die Kunststoffindustrie zum fundamentalen Umbau ihres Geschäftsmodells auffordert, weg vom Erzeuger linearer Kunststoffprodukte hin zum Zirkularitätsdienstleister für Kohlenstoffe. Die setzt ein radikales Umdenken bei Shareholdern und Management der Kunststoffindustrie voraus und wird ohne flankierenden gesetzlichen Rahmen Wunschvorstellung bleiben. Es gilt, den Business Case für das zirkuläre Management von Kohlenstoen zu etablieren durch Steuerungsinstrumente wie z.B. einer zielgerichteten Kunststoffsteuer. Lineare Produktion und einmalige Nutzung von Kunststoffprodukten müssen im Ergebnis zu unrentablen Geschäftsmodellen führen; hingegen muss die Bundesregierung zumindest für den Beginn des Transformationsprozesses lenkend in den Markt eingreifen und einen Rahmen setzen, der die wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Nachteile von Mehrweg-Modellen bzw. von der Produktion von Kunststoffrezyklaten überkompensiert (siehe hierzu im Folgenden die Schaffung eines “Unlevel Playing Field” für Kunststoffrezklate).

Bei dieser Rahmensetzung ist es wichtig, dass die Kunststofferzeuger als wirkmächtigster Akteur der Wertschöpfungskette in ihrer Gesamtheit ein inhärentes wirtschaftliches Interesse an denjenigen Kreislauftechnologien entwickelt, die den geringsten Carbon Footprint bzw. den geringsten Schaden an Mensch und Umwelt verursachen. Konkret bedeutet dies unter anderem, dass die petrochemische Industrie ein überragendes wirtschaftliches Interesse an der Kohlenstoffkreislaufführung bei geringstmöglichem CO2−Fußabdruck entwickeln muss, sprich: ein Divestment von ausschließlich linearen Raffineriekapazitäten und massive Investitionen in Kapazitätsaufbau und Forschung im mechanischen Recycling (insbesondere im Vergleich zu chemischen Recyclingtechnologien) sowie im Austausch mit den Markenherstellern auf Redesign der gesamten Produktpalette mit dem Ziel “Design for Circularity” hinwirken muss. Investitionsankündigungen in nur einen einzigen Technologiepfad mit erwiesenermaßen hohem ökologischen Fußabdruck, (hier: chemisches Recycling), wie von der Chemieindustrie bereits im Jahr 2021 verkündet³, läuft letztlich den Zielen der NKWS und dem Leitbild eines umfassend nachhaltigen Zirkularitätsdienstleisters zuwider, wodurch Anstrengungen auf allen Wertschöpfungsstufen unterlaufen werden, den Kohlenstoffkreislauf mit geringstmöglichem Ressourceneinsatz und Umweltverschmutzung zu schließen.

Die Bundesregierung sollte die absolute Senkung des virginen Kunststoffverbrauchs explizit in der Vision für die Kunststoffkreislaufwirtschaft aufnehmen. In der jetzigen Form enthält der Entwurf lediglich eine Senkung der Kunststoffabfälle als visionäres Ziel, bleibt insofern hinter dem strategischen Ziel 1 (Senkung des Primärrohstoffverbrauches) zurück.

Lediglich ein kursorischer Satz zum Ende des Abschnitts wurde aufgenommen. Hier sollte das strategische Ziel Nummer 1 der NKWS viel stärker zum Ausdruck kommen und logischerweise an den Anfang des Abschnitts aufgenommen werden.

Die Bundesregierung sollte daher neben der Durchsetzung von Reyzklateinsatzquote konsequent die Einführung einer Steuer für den Verbrauch von Primärkunststoffen prüfen und klimaschädliche Subventionen für die Neuwareproduktion abschaffen, mit dem Ziel, ein “Unlevel Playing Field” zugunsten der Sekundärrohstoffe zu schaffen. Lediglich ein “Level-Playing-Field” zwischen Neuware und Rezyklaten durchzusetzen, wie verschiedentlich von der Industrie gefordert, verkennt die Besonderheit, dass seit Beginn der industriellen Kunststoffproduktion in den 1950er Jahren ein “Unlevel-Playing Field” zugunsten der linearen Kunststoffproduktion vorliegt. Aus genau diesem Grund tut sich die Skalierung der Kunststoffkreislaufwirtschaft schwer, weil der Business Case nicht gesichert ist. Wenn und soweit das Strategische Leitziel 2 voll zum Tragen kommen soll, müssen daher der Wiedereinsatz von Sekundärrohstoffen bzw. Rezyklaten überproportional gefördert werden.

Ein Einspeisevorrang für Kunststoffrezyklate bzw. eine Einspeisevergütung sollte in seiner konkreten Ausgestaltung von der Bundesregierung geprüft werden. Bei der Erarbeitung der Kunststoffsteuer muss vermieden werden, dass Unternehmen auf Materialalternativen zurückgreifen, die ihrerseits eine schlechtere Zirkularität und einen höheren Carbon Footprint nach sich ziehen als der Einsatz von Kunststoff als Ausgangsmaterial (hier insbesondere der besorgniserregende Trend hin zu nicht-recyclingfähigen Verbundverpackungen.).

Auf den Zielkonflikt, dass eine Reduktion des Kunststoffverbrauchs in Spannung zu dem strategische Ziel der Schließung von Kunststoffkreisläufen stehen kann, sollte explizit hingewiesen werden (zB wo der Einsatz von hoch recyclingfähigem Monomaterial die Kreislauffähigkeit des Materials erhöht, aber im ersten Schritt zu einem höheren Einsatz von primärem Material führen kann). Hier liegt eine der entscheidenden Ingenieursleistungen, die die Kunststoffindustrie in den kommenden Jahrzehnten erbringen muss. Der volle Lebenszyklus muss bereits auf der Produktdesignebene einbezogene werden und zwei separate Scoringsysteme (Nutzungsphase vs. End-of-Life-Phase) sollten entwickelt werden, die die Abwägung zwischen Optimierung der Nutzungs- gegenüber der Nachnutzungsphase für die Produktentwicklung einfach, transparent und rechtssicher abbilden können. Hier insbesondere muss auf den o.g. Kommentar zur Verankerung der Reduktion des Carbon Footprint bzw. der Treibhausgasemissionen gesondert hingewiesen werden als entscheidendes Kriterium.

Kapitel 4.10.4. Konkrete Maßnahmen und Instrumente

Keine Zirkularität um jeden Preis

Im Unterabschnitt Optimiertes Recycling von Kunststoen sollte die NKWS nicht allein auf die Dualität zwischen mechanischen und chemischen Recycling abstellen und sich damit von vornherein wenig technologieoffen zeigen. Neben anderweitigen Recyclingverfahren (z.B. physikalisch oder bioenzymatisch) sollte auch eine Weiterentwicklung der Verbrennung von Kunststoffen mit CCU/CCS Technologie verstärkt in den Blick genommen werden. Das chemische Recycling wird sich in Zukunft gegenüber einer solchen technologisch hochwertigen Verbrennung behaupten müssen, denn: Ziel der NKWS sollte nicht eine “Zirkularität um jeden Preis” sein, sondern eine ökobilanzielle sinnvolle Kreislaufführung von Kohlenstoffen (vgl. Forderung #1 zur Verankerung der Reduktion von THG bzw. des Carbon Footprints als Strategisches Leitziel). Hier ist daher entscheidend, dass bei der Technologiebewertung der Carbon Footprint bzw. eine umfassende Ökobilanz herangezogen werden muss. In der öffentlichen Diskussion sind die potenziell toxischen Nebenprodukte der jeweiligen Produktionsverfahren, insbesondere beim chemischen Recycling, bisher nur ungenügend berücksichtigt worden⁴.

Chemisches Recycling als subsidiäre Technologie verankern
Aufgrund der existierenden Pfadabhängigkeiten sollte die NKWS das chemische Recycling nicht als “komplementär/ergänzend”, sondern als “subsidiäre” Technologie klassifizieren. Der Unterschied zwischen komplementären und subsidiären Technologien besteht darin, dass bei ersterem ein (vermutetes) Gleichgewicht zwischen den zwei im Text besprochenen Technologien eintreten wird, also z.B. 70% mechanisches Recycling und 30% chemisches Recycling. In exakt gleicher Weise “komplementär” wäre aber auch ein Technologiemix, der 90% chemische Rezyklate und 10% mechanische Rezyklate aufweist. Dieses Gleichgewicht solle sich dort einstellen, wo erstere Technologie nicht in der Lage sei, Abfälle im Kreis zu führen. Im Kern postuliert eine solche Komplementarität eine Gleichwertigkeit in den Anstrengungen bei Forschungsförderung und Technologieausbau: die existierenden mechanischen Recycler mögen sich um den Ausbau des mechanischen Recyclings kümmern, die petrochemische Industrie um den Ausbau des chemischen Recycling.

Ein solcher Ansatz aber läuft Gefahr der massiven Fehlsteuerung. Denn: bei der postulierten technologische Grenze des mechanischen Recycling handelt es sich um eine fließende, die auch und gerade deswegen im mechanischen Recycling noch nicht ausgeschöpft wurde, weil in der Vergangenheit hier der Business Case und damit Investitionen in Forschung, Entwicklung und Kapazitätsaufbau ausgeblieben sind. Die petrochemische Industrie hat einen solchen prioritären Ausbau der mechanischen Recyclingtechnologien bisher weder unterstützt noch selbst gefördert mit entsprechenden Ressourcen. Insofern ist der Verweis auf das chemische Recycling als “Ergänzung” zum mechanischen eine (nur schwach verkleidete) Schutzbehauptung dafür, warum man sich in der Petrochemie überproportional stark im chemischen Recycling engagiert, ironischerweise ganz im Widerspruch von der immer wieder von ihr eingeforderten “Technologieoffenheit”.

Dabei ist das Kreislauf- und Klimaschutzpotenzial bei fortschrittlichem mechanischem Recycling um den Faktor 10 größer als das des chemischen Recycling, wie die Studie der Deutschen Akademie der Technikwissenschaften aus dem Jahr 2020 herausgestellt hat⁵ . Diese wurde u.a. von Dr. Martin Brudermüller herausgegeben, dem ehemaligen CEO von BASF.

Abbildung 2: Technologiepfade und Klimaschutzpotenzial im Kunststoffrecycling.⁶

Demgegenüber sind subsidiäre Technologiepfade solche, die nur dann und soweit Förderung erfahren, wenn alle Mittel auf dem vorrangigen Technologiepfad von allen Wertschöpfungsteilnehmern (!) ausgeschöpft wurden. Hierzu muss die gesamte Wertschöpfungskette ein überragendes wirtschaftliches Interesse an der Schließung des Kohlenstoffkreislaufes bei geringstmöglichem Carbon Footprint entwickeln. Nur so kann sichergestellt werden, dass die einzelnen Marktakteure nicht in jeweils “ihrem” Silo agieren und nur solche Technologien aus eigenem Antrieb fördern, die möglichst nahe am bis dato existierenden Geschäftsmodell liegen. Letzteres Szenario wird mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in einem Technologiemix münden, der das Kreislauf- und Klimaschutzpotenzial des Kunststorecycling nur unzureichend ausnutzt, frei nach dem Motto: “Wer nur einen Hammer hat, erkennt in jedem Problem einen Nagel”⁷.

In einer durch Quoteneinsatz gestützten Kunststoffkreislaufwirtschaft, die auch im Jahr 2030 bzw. 2045 auf nachhaltiges Wachstum ausgerichtet sein wird, werden die einzelnen Marktakteure versuchen, in “ihrem” Technologiepfad zu wachsen. Es ist schon heute absehbar, dass bei einem “komplementären” Technologieszenario ohne weitergehend steuernden Eingriff des Gesetzgebers eine Situation eintreten wird, in der die mechanischen Recycler die zu erfüllenden Quoten nicht erreichen werde können aus Mangel an Ressourcen für F&E und Kapazitätsaufbau im Zeitraum 2024−2030⁸. Hier wird die petrochemische Industrie dann bereit stehen, die für sie eigentlich nur begrenzt vorgesehenen Rezyklateinsatzquoten (vgl. in der Europäischen Verpackungsverordnung 10% für kontaktsensible Verpackungen) zu erhöhen; die politischen Akteure könnten durch das etwaige Nichterreichen der vorgeschriebenen Einsatzquoten so sehr unter Druck gesetzt werden, dass sie letztlich dem Verlangen der Chemieindustrie nach gesteigerten Quoten für das chemische Recycling nachgeben werden.

Dies gilt es dadurch zu verhindern, dass eine Subsidiarität in Technologieförderung und Quotenanerkennung verankert wird, die zwingend zu einem Umbau der Geschäftsmodelle in der Kunststoffindustrie führen wird. Marktakteure müssten in Form von siginifikante Umsätze, F&E- und CapEx-Ausgaben auf der jeweils vorgelagerten Technologiestufe nachweisen, dass sie sich umfassend als Zirkularitätsdienstleister engagieren.

Beispiel: petrochemisches Unternehmen A engagiert sich im Jahr 2030 fast ausschließlich im chemischen Recycling = keine Förderung und Quotenanerkennung; petrochemisches Unternehen B engagiert sich neben de chemischen Recycling signifikant entlang des ökobilanziert-optimierten Technologiepfads, also zB 30% von CapEx und F&E in das mechanische Recycling = förderfähiges Unternehmen bzw. Anerkennung der Endprodukte für das Erreichen von Quotenzielen.

Die Bundesregierung möge daher prüfen, wie eine solche Verankerung des chemischen Recycling (bzw. anderer nachgelagerter Recyclingtechnologien) als subsidäre Technologie rechtskonform in die deutschen und europäischen Rechtsakte umgesetzt werden können.

Massenbilanzverfahren - “proportional allocation” oder “polymer-only” statt “fuel exempt”

Die Bundesregierung sollte sich auf europäischer und nationaler Ebene dafür einsetzen, dass nur “proportional allocation” bzw. “polymer-only” anerkannt werden als zulässige Formen der Massenbilanzierung. Nicht nur dient eine solche Verankerung der Verhinderung von Greenwashing und dem Ausweisen von Rezyklatanteilen, die nur theoretisch im Produkt enthalten sind; sie ist logischer Teil einer subsidiären Verankerung nachgerlagerter Technolgiepfade, indem die ökologisch sinnvollsten Technologiepfade die stärkste Förderung erfahren.

Abbildung 3 Vergleich der verschiedenen Massenbilanzierungsverfahren. Quelle: CE Delft 2023.⁹

Wenngleich die chemische Industrie die Anerkennung der fuel-exempt Massenbilanzierung als Voraussetzung für Investitionen in das chemische Recycling ansehen mag, so zäumt eine solche Aussage das Pferd von hinten auf. Nicht die Etablierung des chemischen Recyclings sollte primärer Antreiber der Kunststondustrie bei der Wahl “ihres” Technologiepfads sein, sondern die maximal umweltschonendste Form der Kreislaufführung von Kohlenstoffen (im Einklang mit dem Leitbild des “Zirkularitätsdienstleisters für Kohlenstoffe”). Wenn die Bundesregierung diesen Umbau der Kunststoffwirtschaft forcieren will, sollte sie vorzugsweise auf “proportional allocation” bzw. “polymer only” abstellen.

Forderung #4:

Absolute Senkung des virginen Kunststoffverbrauchs als eigenständiges Zeil an den Anfang des Abschnitt stellen, in Einklang mit Strategischem Leitziel 1.

Forderung #5:

Etablierung eines “Unlevel-Playing-Field” zugunsten von Kunststoffrezyklaten.

Forderung #6:

Prüfung eines Einspeisevorrangs für mechanische Rezyklate prüfen (im Sinne einer an Subsidiarität ausgerichteten Technologieförderung).

Forderung #7:

Ersetzung des Begriffs der “Komplementarität” zwischen mechanischem und chemischem Recyclings durch den Begriff der “Subsidiarität”.

Forderung #8:

Subsidiarität als Voraussetzung für Quotenanerkennung und Technologieförderung verankern.

Forderung #9:

Wenn und soweit Massenbilanzierung für die Berechnung von Rezyklatanteil überhaupt herangezogen werden soll, dann nur Anerkennung von “proportional allocation” oder “polymers-only”, nicht “fuel-exempt".

Forderung #10:

Massive Förderung für Design 4 Circularity und den Ausbau des fortschrittlichen mechanischen Recyclings in Aussicht stellen, angesichts des überlegenen ökologischen Fußabdrucks dieser Kreislaufwirtschaftstechnologie.

Quellen:

1) EU Commission 2022, Strategic Foresight Report “Twinning the green and digital transitions in the new geopolitical context”, abrufbar über folgenden LINK (zuletzt aufgerufen am 09.07.2024.)

2) Vgl. EurActiv 2022, “Green and digital, Europe’s twin transitions”, abrufbar über folgenden LINK (zuletzt aufgerufen am 09.07.2024.)

3) BKV 2021, “Milliardeninvestitionen ins chemische Recycling”, abrufbar über folgenden LINK (zuletzt aufgerufen am 09.07.2024.)

4) Vgl. Beyond Plastics 2023 “Chemical Recycling - a Dangerous Deception”, abrufbar über folgenden LINK (zuletzt abgerufen am 09.07.2024.)

5) Martin Brudermüller, Reiner Hoffmann, Henning Kagermann et al. Hrsg.; 2020, “Innovationen für einen europäischen Green Deal”, abrufbar über folgenden LINK (zuletzt abgerufen am 09.07.2024.)

6) Ebd., S. 98.

7) Vgl. CE Delft 2023, Impact of allocation rules on chemical recycling, S.25 “A larger share of long-loop [= chemical]recycling technologies result in lower environmental benefits and reduced maximum recycling rates.“ abrufbar über folgenden LINK (zuletzt abgerufen am 09.07.2024.)

8) IK Kunststoffverpackungen 2023, “EUVerpackungsverordnung: Lieferketten schützen - Rezyklateinsatz sinnvoll gestalten”, abrufbar über folgenden LINK (zuletzt abgerufen am 09.07.2024; TecPart 2023, “Autos sind keine Verpackung”, abrufbar über folgenden LINK (zuletzt abgerufen am 09.07.2024.)

9) CE Delft 2023, Impact of allocation rules on chemical recycling, S.4, abrufbar über folgenden LINK (zuletzt abgerufen am 09.07.2024.)